Annotatie bij EHRM, 3 april 2012, nr. 37575/04

inzake BOULOIS t. LUXEMBURG in Nederlandse Jurisprudentie (NJ 2013/470)

 

T.M. Schalken:

In deze al wat oudere uitspraak in de zaak Boulois t. Luxemburg (EHRM 3 april 2012, EHRC 2012/118 m.nt. Crijns) staat een vraag centraal die ook in de Nederlandse verhoudingen weer actueel is: kan een detentieverlof als een ‘burgerlijk recht’ in de zin van art. 6 lid 1 EVRM worden aangemerkt of, anders gezegd, hoe sterk of zwak is de juridische aanspraak van een gedetineerde op tijdelijke onderbreking van zijn gevangenisstraf? Enige reflectie op dit thema kan geen kwaad, nu ook het detentieverlof onderdeel uitmaakt van een grootscheepse reorganisatie van het Nederlandse gevangeniswezen.

Eerst iets over de Straatsburgse uitspraak. Anders dan een kleine Kamer in eerste instantie komt de Grote Kamer van het Europese Hof tot de slotsom dat een verzoek om detentieverlof niet als een civil right is te beschouwen en dus ook niet in het raam van art. 6 lid 1 EVRM behandeld hoeft te worden, zodat de verdragsrechtelijke garanties niet op de gevolgde procedure van toepassing zijn (zie over de verhouding tot art. 6 EVRM ook Bleichrodt/Vegter in hun zojuist verschenen boek Sanctierecht, Kluwer 2013, p. 231).

Voor dat standpunt voert de Grote Kamer in de eerste plaats aan dat het detentieverlof naar Luxemburgs recht niet als een ‘recht’, maar als een ‘privilege’ is omschreven dat ‘may be granted’. Het Hof overweegt (par. 90-91) dat het ‘strong reasons’ nodig heeft om (in deze casus) van het nationale rechtssysteem en zijn daarop gebaseerde hogere rechtspraak af te wijken.

Deze overweging, waarin de margin of appreciation van de lidstaten sterk wordt benadrukt, klinkt niet zo vreemd na de felle Britse kritiek op de uitspraak van het EHRM in de zaak Hirst (EHRM 6 oktober 2005, EHRC 2005/115 m.nt. Broeksteeg en het vervolg in NJ 2012/285 m.nt. Alkema), waarin het Hof het zonder uitzondering ontnemen van het kiesrecht aan gedetineerden in Engeland in strijd met het verdrag oordeelde.

Met andere woorden: het Hof vindt dus niet dat het een autonome interpretatie mag loslaten op de principiële vraag of er in deze zaak van een verdragsrecht sprake is, althans niet op penitentiair gebied, hoewel  het Hof dat ook weer niet voor alle gevallen wil uitsluiten, onder verwijzing naar eigen rechtspraak waarin resocialisatie als legitiem beleidsdoel werd erkend (GK, Enea t. Italië, 2009).

De vraag omtrent detentieverlof als verdragsrecht zal, aldus het Hof, vooral beantwoord moeten worden aan de hand van de feitelijke omstandigheden van het geval, waarbij een bepaalde mate van discretionaire bevoegdheid op zichzelf niet onverenigbaar hoeft te zijn met het bestaan van een recht. Als een privilege evenwel standaard zou worden toegekend, zou daardoor in de praktijk een recht kunnen ontstaan.

In de Luxemburgse situatie was daarvan geen sprake, zegt het Hof, gelet op de (vaak curieuze)  gronden waarop door de langgestrafte Boulois vele verlofverzoeken werden ingediend die, ook na beroep, door de autoriteiten steevast werden afgewezen, hoewel de laatste twee jaar van zijn detentie diverse strafonderbrekingen werden toegestaan.

Interessant in dit verband is de uitgebreide opinion dissidente van de Straatsburgse rechters Tulkens en Yudkivska, die het rechtskarakter van het detentieverlof sterk benadrukten en tegen die achtergrond het Luxemburgse stelsel, vanwege het ontbreken van voldoende rechtswaarborgen, toch in strijd oordeelden met art. 6 EVRM.

2. Hoe is de huidige situatie hier te lande? Nederland kent een uitgebreid en wettelijk geregeld systeem van detentieflexibilisering, te beginnen met de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) die ‘in beginsel’ wordt toegestaan nadat tweederde van de straf is uitgezeten. Weliswaar kan sinds 2008 het OM bewerkstelligen dat de invrijheidstelling niet doorgaat of wordt opgeschort en kunnen door het OM aan de invrijheidstelling, naast de algemene, bijzondere voorwaarden worden verbonden, maar het toekennen van v.i. draagt hier toch een overheersend rechtskarakter (art. 15 lid 1 Sr; ….’wordt ….in vrijheid gesteld’; art. 15a Sr), zij het niet in absolute zin omdat uitoefening van dat recht kan worden beperkt, geweigerd, opgeschort of herroepen. De invrijheidstelling als zodanig heeft, mits aan de vereiste condities wordt voldaan, niettemin een verplichtend en daarmee een afdwingbaar karakter.

Bij deze als recht aan te merken vorm van invrijheidstelling past een wettelijk genormeerd stelsel van rechtsmiddelen die kunnen worden aangewend voor het geval dat de v.i. niet of tijdelijk niet wordt verleend dan wel herroepen, inclusief een expliciete omschrijving van de voorwaarden waaronder dit laatste kan geschieden (artt. 15d  en 15g Sr) en van de procedure waarin een onpartijdige rechter binnen het wettelijk toetsingskader uiteindelijk beslist (art. 15e Sr).

3. Bij de overige stadia van detentieflexibilisering, bekend onder de naam ‘detentiefasering’, neemt het rechtskarakter af en het beleidskarakter toe. Het is met name dit onderdeel van het detentieregiem (het proefverlof) dat in al zijn uiteenlopende modaliteiten – beschreven in de ministeriële Regeling aangaande het tijdelijk verlaten van de inrichting, gebaseerd op art. 26 lid 3 Penitentiaire beginselenwet (Pbw) – tijdens het kabinet Rutte II wordt herzien, zoals staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie in grote lijnen uiteen heeft gezet in het Programma Modernisering Gevangeniswezen (Tweede Kamer 2010-2011, 29 270, nr. 52). Zie ook de bijdrage van Krabbendam/Nelissen in Sancties 2012/35. De nadere uitwerking van dit ‘moderniseringsprogramma’ op het gebied van de detentiefasering werd door staatssecretaris Teeven toegelicht in zijn brief aan de Tweede Kamer d.d. 8 november 2011 (vergaderjaar 2011-2012, 29 270, nr. 61).

De daarin ontvouwde beleidsintentie komt erop neer dat de thans bestaande vormen van verlof in het kader van detentiefasering vervangen wordt door een nieuw stelsel van programma’s met geleidelijk opschalende voorrechten en vrijheden – waarin de gedetineerde kan promoveren of degraderen – , terwijl de feitelijke invulling van het regiem ‘persoonsgebonden’ plaatsvindt en in handen ligt van de directeuren van de inrichting, geadviseerd door OM en reclassering, dan wel de minister, die bij hun beslissing aan een bepaald toetsingkader gebonden zijn. In bepaalde gevallen kan tegen afwijzing van het verlofverzoek beroep worden ingesteld bij een commissie binnen de sectie Gevangeniswezen van de Raad voor  Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (artt. 72 en 73 Pbw), hetgeen soms tot bijstelling van het ministeriële oordeel leidt, zoals in de zaak van ‘de terrorist Jason W’ (beantwoording van Kamervragen d.d. 17 januari 2013, 2013Z00674).

Anders dan bij de v.i. kan het toekennen van verlof in het kader van detentiefasering niet zozeer als een recht, maar eerder als een ‘gebonden gunst’ worden betiteld. In beide gevallen kunnen de stelsels – zeker in Straatsburgse ogen – worden gezien als onderdeel ïïvan een rechtssysteem dat voldoende checks and balances bevat.

4. De inkt van Teeven’s ‘moderniseringsprogramma’ was nog niet droog of het kabinet Rutte II kondigde wederom een bezuinigingsronde aan. Voor het gevangeniswezen heeft dit grote gevolgen. In het ‘Masterplan DJI 2013-2018’ worden rigoureuze maatregelen aangekondigd. Voor ons onderwerp is van belang dat de algemene detentiefasering in haar geheel wordt afgeschaft. Dit houdt in dat alle externe vrijheden, zoals het penitentiair programma en het reïntegratieverlof, komen te vervallen. In plaats daarvan zal elektronische detentie worden ingevoerd. Medio 2013 zouden voorstellen die een wettelijke basis moeten geven aan het nieuwe regiem, naar de Tweede Kamer worden gezonden (p. 15)..

Hoe zit het dan met de behandeling van verzoeken om verlof in de toekomst? De bedoeling is dat verlof – als een soort te verdienen aflaat – alleen nog in incidentele gevallen en om bijzondere redenen (zoals een begrafenis) zal worden toegestaan. In feite betekent deze versobering van het detentieregiem een terugkeer naar af. Het toekennen van detentieverlof begint dan weer gelijkenis te vertonen met de Luxemburgse situatie, zij het dat de Nederlandse regeling een duidelijker toetsingskader biedt in geval van beklag en beroep, waarbij de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming een belangrijke rol speelt..

5. De toekomst zal uitwijzen in hoeverre het nieuwe beleid voldoet aan de eisen van humaniteit en in hoeverre de nieuwe voorzieningen bestand zijn tegen al te grote schommelingen in het klimaat van bejegening. Weliswaar zullen de penitentiaire autoriteiten ook bij incidenteel verlof oordelen op basis van een gereguleerde belangenafweging (art. 4 van de Regeling), maar de daarin opgenomen elementen zijn relatieve wegingsfactoren zodat de accenten, onder druk van de omstandigheden, kunnen wisselen.

Het blijft dus oppassen geblazen bij het nieuwe beleid van een bewindspersoon die toch al beducht was dat ‘detentiefasering teveel als recht wordt beschouwd’, het proefverlof voorafgaande aan de v.i. alvast van achttien maanden heeft teruggebracht tot twaalf maanden, en gevoelig blijkt voor een petitie tegen het vervroegde verlof van ‘Volkert van der G., de moordenaar van Pim Fortuyn’ (beantwoording van Kamervragen d.d. 5 juli 2012, vraag 4; Aanh. Hand. Tweede Kamer, 2011 – 2012, nr. 2598).

Op 11 oktober 2013 liet staatssecretaris Teeven in een verklaring aan de media inderdaad weten dat hij inwilliging van de verlofaanvraag van Volkert van der G. (opnieuw) heeft geweigerd. Gelet op de diverse uiteenlopende belangen die de staatssecretaris in zijn besluitvorming heeft gewogen en gelet op de verruiming van de alternatieve mogelijkheden binnen de inrichting op terugkeer in de samenleving, lijkt het erop dat dit besluit van de staatssecretaris de (lichte)  EHRM-toets – met name in de zaak Boulois – kan doorstaan.

Repressie zit in Nederland in een keurig juridisch jasje.

 

T.M. Schalken